平成29年3月3日 予算特別委員会

財政運営、区債と基金について伺います。使う資料は、区政経営計画書と27年度の決算の財務書類と、いただいている資料が、020、021、022、023、111、391、以上です。
　まず、午前中も質疑がありましたけれども、改めて私のほうからも、本年度予算編成における基本的な財政運営の考え方をお聞かせいただきたいと思います。

区財政の運営につきましては、私もこれまでも折々に、事前統制的な仕組み、あるいは仕様の見直し等について問題提起をさまざまさせていただいたことがあります。それに対して区からは、総合計画の改定のタイミングに合わせて検討していくというふうな考えが示されているところであります。
　現行の５大ルールを初めとする区の財政運営のシステムあるいはルールについて、現状、何が課題かというふうに認識しているでしょうか。

財政運営は、指標も大事なんですけれども、初めに指標ありきではなくして、どのように財政状況を分析して、それをマネージしていくのかという理論的なフレームワークを明確にして、それを説明あるいは実行するためのものとして、どういった指標が採用できるのかということを検討するべきであると考えます。したがって、まずはしっかりとした理論的なフレームワークを固める、あるいは明確化することが重要であると思いますが、所見を伺います。

今の答弁にちょっと重ねるような聞き方になるんですけれども、区が考える健全な財政というのはどういった状況なのか。今挙げられたことが達成したということなのかわからないですけれども、改めて、できるだけ具体的に、どういった状態が健全なのかというのをお聞かせいただけますか。

私個人の意見を述べさせていただきますと、簡単に言うと、資金繰りに問題がない状態、これは現金主義の観点から、あと債務の償還能力に問題がない、これは発生主義の観点から、この両方の点から見て、最終的にはこの２つに集約されるんじゃないかというふうに思えます。それらの観点を、単年度と、特に償還能力については中長期という２つの時間軸で捉えて管理運営していくことが財政運営の基準となるというふうに考えますけれども、区の所見をお聞かせください。

単年度における資金繰りの確保という点については、一番わかりやすいのが、形式収支あるいは実質収支の黒字化が維持されている状況であるというふうに思います。本区ではこれまで、私が調べた限りでは、過去にかなりさかのぼっても、70億円程度の毎年の形式収支あるいは実質収支の黒字化が続けられておりまして、現行の実行計画や予算編成のシステム、そういうシステムが、統制がきいているというふうにも言えると思います。
　ただ、問題は、午前中もありましたけれども、これから将来もこの状態が維持できるのかどうかというところにあると思います。この収支額の黒字額の大幅な減少や、あるいは赤字に転ずることになるというリスクはどのような場合があり得るのか、その辺に関してはいかがでしょう。

まさしく急激というところが１つ大きな、そういった要因になるというふうに思います。
　そういった急激に変化が起きたとしても、形式収支あるいは実質収支の増減を調整するものとして財政調整基金があるわけであります。これは単年度の資金繰りと中長期の債務償還能力の両方に関係してくるものでありまして、29年度予算では、財政調整基金からの繰入額は46億円、これも午前中ありました。この取り崩し額は、資料111をつくっていただきましたけれども、リーマンショック、そして東日本大震災と続いた平成22年度からの４年間のころと同等のレベルまで大きな額であります。改めて、今回の46億円の取り崩しの額で対応するということについて、区の所見をお聞かせいただきたいと思います。

財政調整基金は、文字どおり、読んで字のごとく、年度間の収支バランスを埋める役割を担うわけでありますけれども、今引用した資料111では、一般財源の歳入の前年度からの増減、どれだけふえたか減ったか、財政調整基金はそれに対応して取り崩しをどれだけ行ったかという状況を、過去10年間にさかのぼって履歴をまとめていただきました。
　これによりますと、一般財源は平成19年度から４年間連続して下落し、このときは、４年間の下落額の合計額が154億円下がった。特に21年度は都区財調の交付金が前年から73億円も下落して、それを受けて、翌年の22年度から４年間、毎年50億円程度、合計で208億円の財政調整基金の取り崩しを行ったというふうな経験をしております。このときの財政調整基金が果たした役割について、区はどのように評価しておりますか。

今回つくっていただいた111番という資料は、過去10年間さかのぼってきました。これを、今回お願いしなかったんですけれども、30年ぐらいさかのぼって、年度間の収支バランスと財政調整基金を使用した履歴を分析することによって、どの程度の財政調整基金が最低限必要なのかということ、それに将来の歳入減と歳出増の要素を加味することにより、30年間のデータから、これぐらいあれば大丈夫だろうというレベルを理論的に導き出せるのではないかと考えますが、区の所見はいかがでしょうか。

確かに年度間によって予算変わりますので、例えば標準財政規模に対するパーセンテージとか、そういったことも可能かなと思います。今おっしゃったとおり、運用という角度も、今こういう時代じゃないので、私、その辺言わなかったんですけれども、確かにそういうこともあると思いますけれども、そういったことも研究の材料になるのかなというふうに思います。

　次に、区債の発行状況について伺います。
　まず、29年度起債予定額とその結果の残高について、改めて御説明をいただきたいと思います。残高の推移については、過去５年間についてお聞かせいただきたいと思います。

29年度の区債発行予定の起債活動の基準の概要、主な目的別の金額、引受先、見込んでいるそれぞれの金利等、概要を御説明いただきたいと思います。

資料021で５年間の起債実績がありますけれども、27年度から28年度にかけて、直近２年間ですね、市中銀行を引受先とする割合がふえております。この背景について御説明いただきたいのと、また、この状況は区の起債活動にどのような影響を及ぼしているのか、お聞かせください。

償還期間について、市中銀行は５年、10年と短いということでありますけれども、ただ、金融機関も、マイナス金利政策の影響で貸し出しによる規制が厳しくなっている関係上、少しでも利ざやを確保するため、償還年限の長い債券、とりわけ優良な貸出先である地方自治体に対して超長期債の発行を進めている傾向があると聞いたことがありますけれども、そういった傾向については、区は認識しているでしょうか。

あと、区債の繰り上げ償還については、29年度の予定の有無について、また理由についてもあわせてお聞かせください。

起債の残高が増加傾向にある中で、どこまで借金をしても大丈夫なのかという、午前中もリミッター云々という話もございましたけれども、債務に対しての償還能力について確認をさせていただきたいと思います。その際は、区債の残高だけではなくて、当然、償還する財源の保有状況もあわせて考えなければならないというふうに思います。
　そこで、債務償還可能年数という指標がありますけれども、改めてこの指標の内容、意味の説明と、資料391番を用意していただきましたけれども、25年、26年、27年度の債務償還可能年数の実績をお示しいただきたいと思います。

今御説明がございました。債務の償還に対して資金不足に陥るおそれがあるのかどうかという、先ほどの２つ目の観点の部分なんですけれども、現在の区債の償還条件と関係してくると思います。
　まず、地方債の償還年限に関する法律上の規定としては、地方財政法第５条の２で定められていると思いますが、改めて御説明をいただきたいと思います。

つまり、法律上は、固定資産の減価償却期間よりも先に借金は返し切らないといけませんよというふうな制約があるわけであります。しかし、実際の本区の償還期間はもっと短いです。公的なものでも、長くても25年、市中であれば、先ほどあったとおり５年とかもありますので、今回ちょっと資料請求できなかったので正確な数字はすぐに出ないとは思いますけれども、現在の区の発行済みの区債の平均償還年数、加重平均で結構なんですけれども、大体どの程度で返す程度の借金が今あるのか、その辺に関してはいかがでしょう。

大体９年ぐらいと。それに対して、先ほどあった償還可能年数、財源の状況はというと、1.9年から3.4年なので、大体９年で返済しなければならない借金に対して、二、三年程度で返済できる財源を今区は持ち合わせているということであります。ということであれば、現在ではまだ償還能力には相当の余力があると言えなくもないんですけれども、区の認識はいかがでしょうか。

これはどんどん借金をもっとふやせという意味で言っているわけじゃないんですけれども、今おっしゃったとおり、これはあくまでも現状の数値でありまして、大事なのは、これから将来に対してもこういった状況が続くのかどうかというところであります。具体的にどういうことかというと、やはり施設再編整備というところがこれから大きなハードルになってきまして、それに伴い、将来の財政需要の見込みと、それに対して財源がこれからも確保できるのかという、その関係性をこれからどう見ていくかというところに関係してくると思います。
　そこで、まず、施設整備基金について伺います。これも午前中質疑がありましたが、私からは、施設整備基金の積み立てをする、そういった活動をする際に、考慮というか検討すべき要素というか、どういうところを見ながら施設整備基金の運用管理をしているのか、その辺に関してどういったところか、お聞かせいただきたいと思います。

今課長が御説明されたのは、いわゆる起債の充当率というのは総務省で定められております。要するに、起債ができるのが事業費総額の、例えば施設によって、75％までしか起債できません、90％までできますとか、それぞれ種類によって違うというところでありますね。その残存部分、10％とか25％の部分を起債以外の資金で賄わなければならないというところが、施設整備基金の積み立てにも関係してくるというところであります。
　そこで伺いますけれども、直近の実行計画に伴う今後３年間の施設整備事業の起債充当率以外、先ほどの残存部分ですね、財源需要額、これから３年間で、起債以外でどれだけの需要額があるのか、それに対して直近の施設整備基金の残高はどの程度か、お示しください。

ということは、今51億円あるんだけれども、３年間で270億円ぐらい必要ですということであれば、２割ぐらいを施設整備基金で今ためているというところであります。じゃ、それ以外の８割はどうするんだというところについては、先ほど来あるとおり、各年度の一般財源から補充するしかないわけでありまして、例えば、今３年間というと20％という数字が出てきましたけれども、ここでお聞きしたいんです。27年度決算の財務書類の資金収支計算書を見ていただきたいんですけれども、そこの経常的収支の過去５年間、23年度から27年度の黒字額は幾らで推移をしているんでしょうか。

この金額が、いわゆるフリーキャッシュフローと言われる、ＦＣＦと呼びたいと思うんですけれども、これが基金以外から施設整備の投資経費に充てられる最大の額ですね。これに対して、同じ期間、23年度から27年度の５年間で固定資産形成に支出してきた金額を、同じく資金収支計算書より説明をいただきたい。これは合計もあわせてお聞かせいただきたいと思います。

過去５年間の結果では、施設整備に回すお金が、年度によってはＦＣＦを上回る年もありましたけれども、５年全体の期間で見ると、ＦＣＦ、フリーキャッシュフローが457億円、それに対して、固定資産に費やしたお金が353億円なので、この５年間で見るとＦＣＦが上回っておりまして、その余剰分が財政調整基金や減債基金等へ充てられたということであると思います。
　こうした計画を、今、過去５年間で見ましたけれども、将来の５年あるいは10年という形で将来予測をもとに、１つの数値指標として運営をしていけば、ＦＣＦの金額と固定資産に充てるべき金額、それをしっかりと計画を立ててやっていけば、健全で事前統制的なシステムとなり得るのではないかと思いますが、所見を伺います。

長期計画につきましては後で触れますけれども、将来の予測の実現性については、施設白書、先ほど来出ておりますデータと財政計画、特に公会計情報と連動した管理が必須となります。29年度は施設白書を更新する予定でありまして、以前、一般質問で私もこの点について伺った際、次の施設白書には公会計情報も組み入れていくとの答弁がありました。施設白書の財務情報と区の財政計画、財政運営とが連動した仕組みが大切と考えますが、所見と、現在の検討状況についてお聞かせください。

よろしくお願いします。会計課と所管課と財政課としっかりと連携して、こういったところも取り組みを行っていただきたいと思います。
　実際、愛媛県の砥部町など、このようなＦＣＦと将来の需要を比べて、それを超えないということを１つのルールとして取り組みを行っている自治体もありますので、本区でも何とかこういった仕組みを期待したいというふうに思います。
　ちょっと話を変えますけれども、５大ルールとは別に、区はこれまで財政のダムとして、基金全体で標準財政規模の50％という目標を立て、現在もこれまでも取り組んでおります。基金の総額という目標でありますけれども、実質的には財政調整基金と施設整備基金の２つで90％近くを占めているのが現状であります。そして、この２つの基金は、先ほど来さまざま伺っているとおり、目的とあるいは管理する視点が異なるわけであります。したがい、本来はこの２つの基金を一緒くたに考えるんじゃなくして、それぞれで分析し管理すべきであると考えますが、区の所見を伺います。

基金全体の総額の絶対値を上げていくんだということは、私もこれまでも意見を言ってきましたので、そのことに対してはこれからもやっていただきたいと思うんですけれども、そこからさらに突っ込んで、具体的にその中身をどうしていくんだと、実際的なところ今の現状がどの程度なのかということを把握する上でも、先ほど言った別々の視点で分析をして管理していくということも、これからそれに加えてやっていただきたいというふうに思いますので、どうぞよろしくお願いいたします。
　また話題を変えますけれども、財政運営の根底には、区民福祉の向上というものが当然あります。財政分析をするわけですけれども、それだけではなくして、財政効果をはかる仕組みも必要であるというふうに思います。区が投入してきた税金が果たして効率的に使われているのか、あるいは効果を上げているのか、これは昨年私も一般質問で訴えたとおり、非財務情報である行政評価との連携が重要であると考えます。この点について区の考えを改めてお聞かせいただきたいのと、現在の取り組み状況について伺います。

確かに今、変化の激しい時代でもありまして、またその変化に対応していかなければいけないというのも区長のお考えであると、それは我々も同意するところであります。であるがゆえに、変化というのはどの程度の変化なのか。そのためには、まず現状、今どうなんだと。あるべき姿がどうで、それに対してどの程度変化したのかということを定量的にしっかりと把握するということが大事だと思います。その上で、どれだけまで対応できるのかということを検討していかなければいけないと思いますので、そういう部分においては、全国でも行政評価との連携というのは大変苦心しているというふうに聞いておりますけれども、これもぜひ区としてもさらに引き続き研究を進めて、活用していただきたいと思いますので、重ねて依頼したいと思います。
　それで、先ほど来出ました長期的な財政計画ということ、また、将来予測について伺いたいと思います。
　今回いただいている資料も含めて、財政状況や歳入歳出の増減のトレンドというのは、年度単位で移動することもありますけれども、大きな流れで見ると、数年単位で波を打っているということがあると思います。そういうふうに考えると、財政を考えるには、今、恐らく実行計画で３年間というところがマックスの長期的な考え方だと思うんですけれども、もう少し、リカバリーのことも考えて、５年ないし10年というスパンで考えていく必要があるというふうに思います。先ほど来出ているとおり、それは理想的ですけれども難しいです、現実的には難しいと、そのとおりだと思います。
　資料020を用意していただきましたけれども、これは、実行計画上の財政計画と、実際その年になった予算、そして決算がどうだったかという差額が示されている一覧表をつくっていただきました。これによりますと、例えば26年度につきましては、財政計画策定時と実際に決算した時期というのは、実は３年間の時間差、タイムギャップしかないんですけれども、にもかかわらず、歳入で250億円、歳出で183億円の差額、いずれもプラス、増額というギャップが生じました。
　また、一番直近の実行計画の改定時、これも昨年11月に策定したばかりですけれども、それと今回の予算についても、わずか一、二カ月の話だと思うんですけれども、にもかかわらず、15億円の差異が発生している。ただ、この15億円が大きいと見るのか小さいと見るのかというのは、見方にもよると思うんですけれども、ただ、実際、数カ月でも15億円の差があるということであります。
　したがいまして、予測が困難であるのは確かですけれども、そうはいっても、それでじゃ終わるのかという話ではなくして、予測の精度の向上、これにトライしていただきたいと思います。その上で、やはり予測というのは必ず外れてしまうと思うんです。であるならば、変化に対応するときの柔軟性をどこまで許容できるのかという範囲もある程度決めておくとか、そしてその変化が生じた場合、これはしようがないという形で、そのときに回帰計画、リカバリーする計画もあわせて考えておくなど、工夫の余地はあるんじゃないか。難しいから終わりですじゃないと思うんですよね。そういう意味では、長期的な財政計画に基づいてまずマネジメントしていく。変化は当然起きます。どの程度変化が起きたのか、それは何で起きたのか、じゃそれをこれから、この二、三年でどう解決していくのか、そういったことを繰り返し繰り返しやり続けることによりまして、より健全な財政運営が可能になると考えますが、区の認識を伺います。

これまで、財政運営における理論的フレームワークを明確にすること、また、それに伴う指標も設定、見直しをしていく、あるいは施設再編整備も含めた長期的な計画とマネジメントの体制など、幾つか本日は問題提起をさせていただきました。さらには、今回はちょっと時間がなかったので触れはしませんでしたけれども、金利動向を見据えた財務戦略との連動なども、これから財政計画を考える上でも大切であると思います。
　最後に、こういったことも含めて、総括的に区の考えをお聞かせいただきたいと思います。